Wiadomości

Zgodność z Konstytucją tzw. ustawy śmieciowej

Opublikowany: gru 13, 16:13

28 listopada o godzinie 9.00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone wnioski Rady Miasta Świdnik i grup posłów na Sejm dotyczące ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, sygn. K 17/12.

Stan faktyczny i prawny:

Zakwestionowany przez Radę Miasta Świdnik (dalej: RMŚ), art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) ust. 1, umożliwia gminie wybór jednej z dwóch metod określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ( dalej: opłaty odpadowej), spośród wymienionych w art. 6j ust. 1 tej ustawy, z jednoczesnym ustaleniem stawki takiej opłaty. W odniesieniu do nieruchomości niezamieszkanych przez mieszkańców – ustalenie stawki opłaty za pojemnik (na odpady komunalne), o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Oznacza to, iż każda gmina została zobligowana do wyboru tylko jednej metody.

Na podstawie kolejnego zakwestionowanego przez RMŚ przepisu – art. 61 u.c.p.g. – rada gminy określa termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwzględnieniem warunków miejscowych.

RMŚ kwestionuje również przeniesienie istotnych, podstawowych elementów konstrukcyjnych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do aktu o randze podstawowej. Ponadto regulacje są niejasne i nie wskazują czy opłata musi być skalkulowana wg zasad ceny, co nie wyklucza uformowania opłaty w sposób niezależny od wartości usługi, zwłaszcza że ustawa nowelizująca nie przewiduje mechanizmów kalkulacyjnych o precyzyjnym charakterze.

Zdaniem Grupy posłów 1 sposób, w jaki zmieniono cały system zarządzania odpadami komunalnymi, przypisując szereg różnych zadań nie tylko gminom, ale także spółdzielniom mieszkaniowym, mieszkańcom oraz podmiotom gospodarczym – uczestnikom rynku gospodarowania odpadami, pozwala stwierdzić, że znaczna część tych unormowań nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych.

Kwestionowany art. 6d ust. 1 u.c.p.g. – w ramach określenia sposobu realizacji zadania własnego gminy – nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Zdaniem Grupy posłów 1, przepis ten nie służy żadnemu rzeczywistemu interesowi publicznemu, a sposób realizacji zadania własnego powinien być pozostawiony kompetencji organu samorządu.

Kolejnym zaskarżonym przepisem – art. 6e u.c.p.g. – ustanowiono zasadę, że spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, tylko w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu.

Zdaniem Grupy posłów 1 rozwiązania prawne przyjęte w kwestionowanych przepisach stoją w sprzeczności z zasadą, wynikającą z prawa zamówień publicznych, wskazującą, że gmina wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego, utworzonej przez tę gminę, nie stosuje przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Ponadto art. 6d w zakwestionowanym zakresie oraz art. 6e u.c.p.g. naruszają konstytucyjne zasadę m. in. demokratycznego państwa prawnego. Jako wzorce kontroli konstytucyjnej obu tych przepisów Grupa posłów 1 wskazuje art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 ustawy zasadniczej oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Przepisy art. 6k i art. 61 u.c.p.g. , odnoszące się do zasad kształtowania wysokości opłaty odpadowej, zdaniem Grupy posłów 1, nie spełniają standardu wyznaczonego normami konstytucyjnymi. Ustawodawca podając jedynie kryteria, mogące mieć znaczenie przy ustalaniu stawek tych opłat, odnoszące się do liczby mieszkańców, ilości wytworzonych odpadów komunalnych czy kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, i upoważniając radę gminy do samodzielnego określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat, nie zdecydował się na ustalenie w ustawie kwot granicznych, jakie rada gminy może przyjąć w zakresie stawki opłaty (brak bowiem wskazania minimalnej i maksymalnej wielkości świadczenia). Nie ma też wymienionej stawki za pojemnik o określonej wielkości. Ustawodawca sformułował równocześnie nakaz określenia niższej stawki za zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny, przez co pominął szereg konstytucyjnych, formalnych i materialnych, gwarancji kształtowania danin publicznych.

We wniosku Grupy posłów 2 zakwestionowano zgodność z konstytucją art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.c.p.g, przepisów dodanych ustawą nowelizującą, jednakże w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją u.c.p.g., t.j. ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Grupa posłów 2 podkreśliła, że uprawnienie gminy do ustalania opłat lokalnych nie ma charakteru samoistnego i pierwotnego, gdyż jej kompetencje są w zakresie kształtowania obowiązków daninowych ściśle określone w aktach rangi ustawowej. Zdaniem Grupy posłów 2 wyjątek od zasady określania elementów daniny publicznej w ustawie, przewidziany w art. 168 konstytucji, zezwala gminom na swobodne precyzowanie wysokości świadczenia tylko w granicach ustalonych ustawą. Kwestionowane przepisy nowelizacji z 2013 r. znacząco modyfikują wcześniej wyznaczone (ustawą nowelizującą z 2011 r.) reguły ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sposoby jej poboru. Wprowadzają bowiem możliwość dokonania samodzielnego wyboru przez gminę metody obliczania powszechnej daniny publicznej. Zezwalają także na określenie wysokości stawki opłaty odpadowej, wprowadzenie zwolnień przedmiotowych czy ustanowienie dopłat dla właścicieli nieruchomości, które zamieszkują mieszkańcy. Grupa posłów 2 podniosła również zarzut niedopuszczalnego uchwalenia zaskarżonych przepisów ustawy w drodze arbitralnego jej narzucenia bez przeprowadzenia konsultacji z odpowiednimi szeroko reprezentowanymi grupami społecznymi.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1) Art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i 951 oraz z 2013 r. poz. 21, 228 i 888) są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 konstytucji;
2) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 konstytucji;
3) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 konstytucji;
4) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 konstytucji;
5) Art. 6k ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 konstytucji;
6) Art. 6k ust. 3 i art. 6j ust. 2a ustawy powołanej w punkcie 1, są zgodne z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji;
7) Art. 6k ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji;
8) Art. 6k ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji;
9) Art. 6l ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji.

Przepisy wymienione w punktach 7 i 8, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Zakwestionowane przepisy dotyczyły: a) organizacji przetargów na odbiór odpadów komunalnych lub odbiór i zagospodarowanie tych odpadów; b) zaangażowania spółek z udziałem gminy w gospodarkę odpadami komunalnymi; c) obowiązków właścicieli nieruchomości do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; d) kompetencji rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego regulujących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; e) obowiązków właścicieli nieruchomości do przedkładania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy o organizacji przetargów oraz zaangażowaniu w nie spółek z udziałem gminy, a także przepisy dotyczące obowiązków właścicieli nieruchomości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Przepisy zostały bowiem sformułowane w sposób, który pozwala na odtworzenie norm prawnych wyznaczających gminom obowiązek zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych. Ponadto zakwestionowane przepisy w związku z przepisami innych ustaw, a w szczególności o własności lokali oraz o spółdzielniach mieszkaniowych, pozwalają a casu ad casum ustalić kto jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości tejże opłaty w wypadku nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi lub w wypadku krzyżowania się praw rzeczowych i obligacyjnych na nieruchomości. Trybunał nie dopatrzył się w tych przepisach kwalifikowanej niejasności.

Odnosząc się do oceny przepisów o organizacji przetargów oraz zaangażowaniu w nie spółek z udziałem gminy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że a) utrzymanie porządku i czystości stanowi zadanie własne gminy w rozumieniu konstytucji; b) zakwestionowane normy wprowadzają ograniczenia w realizacji nałożonego na gminy zadania; c) ograniczenia te są jednakże uzasadnione ochroną środowiska, ochroną społecznej gospodarki rynkowej i wolności działalności gospodarczej. Zdaniem Trybunału prawodawca nie dopuścił się nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Po pierwsze, zakwestionowane przepisy nie pozbawiły gmin możliwości realizacji zadania własnego. Po drugie, wprowadzając obowiązek zorganizowania przetargu prawodawca dopuszcza udział spółek gminy na zasadach określonych w ustawie. Po trzecie, możliwe jest istnienie i tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych w celu wykonywania przewidzianych w ustawie czynności innych niż odbiór odpadów komunalnych.

Odnosząc się do oceny przepisów określających kompetencje rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego regulujących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata ta jest daniną publiczną o charakterze niepodatkowym. Trybunał odniósł się do konstytucyjnie dopuszczalnego podziału materii między ustawę a akt prawa miejscowego w kontekście art. 168 i art. 217 konstytucji. Trybunał podkreślił, że ustawa o której mowa w art. 168 konstytucji musi w szczególności: a) upoważniać organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o demokratycznej legitymacji; b) upoważniać do stanowienia o wysokości podatków i opłat jedynie w formie aktu prawa miejscowego, który podlega należytemu ogłoszeniu oraz kontroli regionalnych izb obrachunkowych i sądów administracyjnych; c) zawierać odpowiednie wskazania dla organu jednostki samorządu terytorialnego; d) regulować materię zastrzeżoną przez art. 217 konstytucji dla ustawy. Ustawa dotycząca podatków lub opłat lokalnych może udzielać upoważnienia do stanowienia przez jednostki samorządu terytorialnego aktów ją opercjonalizujących w zakresie w jakim dopuszcza to art. 217 konstytucji.

W tym kontekście Trybunał stwierdził, że prawodawca upoważniając do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego zwolnień przedmiotowych, ani w przepisie upoważniającym, ani w innym przepisie ustawy, nie określił zasad, na jakich te zwolnienia mają być wprowadzone przez radę gminy. Zawarte w art. 6k ust. 4 in principio ustawy o utrzymaniu czystości w gminach odesłanie nie pozwala na precyzyjną rekonstrukcję tychże zasad. Radom gmin pozostawiono tym samym – niedopuszczalną w świetle art. 168 w zw. z art. 217 konstytucji – pełną swobodę w określaniu nie tylko podmiotów zwolnionych, ale też przedmiotu zwolnienia i jego zakresu.

Prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie stawek maksymalnych opłaty. Art. 6k ust. 1-3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach nie zawiera jednak takiej regulacji, przez co narusza konstytucyjny standard wynikający z art. 84 i art. 217 konstytucji.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawodawca nieprecyzyjnie upoważnił radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego dopłat dla właścicieli nieruchomości. Rada gminy uzyskała w ten sposób nie tylko kompetencję do ustalenia wysokości opłaty na zasadach określonych w ustawie, ale także kompetencję do swobodnej modyfikacji tychże zasad przez stosowanie dopłat, które prawodawca pozostawił w wyłącznej gestii jednostki samorządy terytorialnego.

Kontrolowane przepisy zachowują moc obowiązującą, a prawodawca ma konstytucyjny obowiązek wykonania wyroku i dokonania stosownej zmiany prawa w ciągu 18 miesięcy.

Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, sprawozdawcą był sędzia TK Stanisław Rymar.

Źródło: www.trybunal.gov.pl

Skomentuj ten artykuł na forum