Wiadomości

Zasady ustalania opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny

Opublikowany: lis 29, 07:50

13 lipca 2011 r. o godz. 9.30 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał połączone wnioski; Rady Miejskiej w Polkowicach, Rady Gminy Jerzmanowa, Rady Gminy w Radwanicach oraz Rady Gminy Lubin dotyczące zasad ustalania opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny, sygn. K 10/09.

Stan faktyczny i prawny: Kwestionowane przepisy dotyczą ustanowionej w art. 84 ustawy Prawo geologiczne i górnicze konstrukcji opłaty eksploatacyjnej, jaką winien uiszczać przedsiębiorca wydobywający kopalinę. Zgodnie z art. 86 ust. 1 powyższej ustawy, opłata eksploatacyjna stanowi w 60 % dochód gminy, na terenie której prowadzona jest działalność objęta koncesją. Wpływy z opłaty eksploatacyjnej są więc dochodem budżetu gminy i jako takie planowane są w tych budżetach z jednoczesnym ich przeznaczeniem na finansowanie określonych zadań gminy.

Wskazany w kwestionowanych przepisach sposób ustalania opłaty eksploatacyjnej zdaniem wnioskodawców narusza zasadę odpowiedniego władztwa finansowego jednostek samorządu terytorialnego, łącznie z zasadą uzależniającą zmiany w podziale dochodów publicznych od zmian w zakresie zadań i kompetencji tych jednostek.

Zdaniem wnioskodawców główną przyczyną błędnego ukształtowania praktyki w ustalaniu podstawy wymiaru oraz wyliczaniu kwoty należnej opłaty eksploatacyjnej, opartej na dowolnej wykładni użytego pojęcia “wydobytej kopaliny”, jest brak dostatecznej precyzji ustawowej regulacji dotyczącej sposobu ustalania opłaty zawartej w art. 84 ust. 1 – 7 ustawy. Brak precyzji, gdy chodzi o element zasadniczy dla konstrukcji daniny publicznej, jakim jest ścisłe określenie jej podstawy wymiaru narusza zasadę określoności przepisów prawnych.

Zgodnie z kwestionowanymi przepisami opłata eksploatacyjna, jako świadczenie publiczne, musi być określona przez ustawę. Ponadto jako świadczenie publiczne będące daniną publiczną, w części stanowiącej dochód gminy, w świetle art. 217 w zw. z art. 167 konstytucji, poddana jest rygorom dotyczącym określenia jej podstawowych elementów w drodze ustawy. Dotyczy to w szczególności podstawy ustalania opłaty oraz podstawy jej wymiaru jako elementu przedmiotu daniny, a także rodzaju stawki i zasad jej ustalania. Zdaniem wnioskodawców art. 84 ust. 4 ustawy poprzez zawarte w nim upoważnienia dla Rady Ministrów zawiera przekazanie do regulacji przez akt wykonawczy stawek opłaty eksploatacyjnej, a więc materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej, zaś sam sposób konstruowania owej stawki nie został określony co jest sprzeczne z art. 217 konstytucji. Narusza to również art. 92 konstytucji, przewidujący obowiązek określenia w upoważnieniu zakresu spraw przekazanych do uregulowania przez rozporządzenie.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. Art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze jest zgodny z art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 konstytucji.
2. Art. 84 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 konstytucji.
3. Art. 84 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 konstytucji. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Zdania odrębne zgłosili sędziowie TK: Maria Gintowt-Jankowicz, Marek Zubik.

Trybunał umorzył wniosek Rady Miejskiej w Lubinie ze względu na niestawienie się na rozprawę wnioskodawcy.

Postępowanie w rozpoznanej sprawie zostało wszczęte na podstawie połączonych wniosków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, na terenie których działają przedsiębiorstwa górnicze. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (dalej ustawy p. g. g.) , określający konstrukcję opłaty eksploatacyjnej za wydobytą ze złoża kopalinę, w kształcie nadanym nowelizacją z 2001 r. Opłata eksploatacyjna w 60% stanowi dochód gminy, na terenie której prowadzone są prace wydobywcze.

Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu o charakterze proceduralnym – niedochowania trybu wymaganego dla uchwalenia aktu normatywnego, wynikającego z przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz Regulaminu Sejmu (obowiązujących w czasie uchwalania w 2001 r. nowelizacji ustawy p. g. g.).

Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim podkreślił, że elementy trybu prawodawczego, których pominięcie zarzucali wnioskodawcy, nie wynikają z konstytucyjnych standardów postępowania legislacyjnego, co jednak nie oznacza, że pozostają poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego (naruszenie wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia art. 7 konstytucji; przepis ten nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa).

Analiza przebiegu prac legislacyjnych nad nowelizacją z 2001 r. pozwoliła ustalić, że nie doszło do naruszenia trybu ustawodawczego, które uzasadniałoby stwierdzenie niezgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy p. g. g. z art. 7 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ocena skutków finansowych dla budżetów gmin miała ograniczony zakres, ale nie można twierdzić, że w ogólne jej nie było. Trybunał uznał, że nie można stwierdzić niekonstytucyjności przepisu z powodu zaniechania obowiązków konsultacyjnych. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego – w okresie prac nad nowelizacją z 2001 r. – nie była podmiotem, którego byt miał podstawy ustawowe (taki charakter uzyskała dopiero w 2005 r.). Jednocześnie Trybunał ustalił, że w pracach nad projektem ustawy, w ramach posiedzeń komisji oraz podkomisji nadzwyczajnej, uczestniczyły organizacje reprezentujące interesy gmin, na terenie których prowadzona jest eksploatacja kopalin. Parlamentarzystom było zatem znane stanowisko wyrażane przez zainteresowane podmioty. Ostatecznie Trybunał stwierdził, że stopień realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy z 1998 r. o finansach publicznych oraz Regulaminu Sejmu, dotyczących procedury ustawodawczej, pozwolił uznać, że art. 84 ust. 1-7 ustawy p. g. g. jest zgodny z art. 7 konstytucji.

Następnie Trybunał odniósł się do zarzutów natury materialnoprawnej.
Wnioskodawcy zakwestionowali poszczególne elementy mechanizmu ustalania opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny ze złoża, które w ich ocenie, wywołały negatywny skutek dla finansów lokalnych.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że nowelizacja z 2001 r. odnosiła się do konstrukcji opłaty eksploatacyjnej i nie nakładała nowych zadań na jednostki samorządu terytorialnego. Jak wskazali sami wnioskodawcy, na zmniejszenie dochodów z tytułu opłaty eksploatacyjnej miało wpływ wiele czynników. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał, że wnioskodawca, zarzucając niezgodność przepisu z art. 167 ust. 1 konstytucji, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dochody jednostek samorządu terytorialnego nie wystarczają dla realizacji zadań publicznych, ale powinien przedstawić argumenty wskazujące na dysproporcję między zakresem zadań i dochodów administracji rządowej oraz poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Aby można było stwierdzić niekonstytucyjność regulacji prawnej ograniczającej dochody jednostek samorządu terytorialnego, należałoby wykazać m.in., że jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie realizować niektórych bądź też całości przypadających im zadań bez dochodów, których zostały pozbawione w wyniku wejścia w życie danej regulacji. Samo twierdzenie o zmniejszeniu wpływów z opłaty eksploatacyjnej nie może przesądzać o niekonstytucyjności regulacji w aspekcie art. 167 ust. 1 konstytucji. Eliminacji określonych źródeł dochodów własnych nie można mylić z ich modyfikacjami, nawet gdy rezultat danej modyfikacji jest niekorzystny dla finansów gmin. Dopóki ustawodawca w sposób drastyczny nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu – pod warunkiem poszanowania innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych – daleko idąca swoboda w określaniu zarówno źródeł dochodów gmin, jak też poziomu tych dochodów. Poza tym argumentacja wnioskodawców wskazywała, że zmniejszenie wpływów z tytułu opłaty eksploatacyjnej, nie wynikało z treści art. 84 ust. 1-7 ustawy p. g. g., ale było spowodowane interpretacją przyjętą w praktyce stosowania art. 84 ust. 2 ustawy p. g. g.

Wnioskodawcy zakwestionowali art. 84 ust. 2 ustawy p. g. g. z punktu widzenia art. 2 konstytucji (zasada określoności przepisów prawnych). Zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy p. g. g., wysokość opłaty eksploatacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym. Wnioskodawcy zarzucili, że ustawodawca nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem “wydobyta kopalina”, a to doprowadziło “do ukształtowania się niezgodnej z przepisami konstytucji praktyki ustalania podstawy wymiaru oraz wyliczania kwoty należnej opłaty eksploatacyjnej”.

Analiza kwestionowanej regulacji w kontekście orzecznictwa sądowego dowiodła, że na tle art. 84 ust. 2 ustawy p. g. g. nie występują uchybienia, które uzasadniałyby stwierdzenie niezgodności tego przepisu z art. 2 konstytucji (w aspekcie zasady określoności). W szczególności nie ma podstaw do twierdzenia, że dokonanie wykładni pojęcia “wydobyta kopalina” jest niemożliwe, i że organy stosujące prawo (a także adresaci normy – przedsiębiorcy) dokonały tej wykładni w sposób arbitralny i dowolny. Zdaniem TK, dla stwierdzenia niezgodności przepisu z konstytucją nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie niejasności tekstu prawa, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem niedookreślonym. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające. Dokonanie wiążącej wykładni art. 84 ust. 2 ustawy p. g. g. w orzecznictwie sądów administracyjnych umożliwia jego jednolite stosowanie przez adresatów tj. organy koncesyjne i przedsiębiorców. Nie można zatem twierdzić, że interpretacja użytego w art. art. 84 ust. 2 ustawy p. g. g. pojęcia “wydobyta kopalina” jest dowolna i arbitralna, a przepis jest nieprecyzyjny w stopniu, który uniemożliwia dokonanie jego wykładni za pomocą odpowiednich reguł interpretacyjnych. Faktyczny skutek działania przepisu, w postaci zmniejszenia wpływów z opłaty eksploatacyjnej (na co mogą składać się różne czynniki), nie może przesądzać o uznaniu art. 84 ust. 2 ustawy p. g. g. za niezgodny z art. 2 konstytucji (w aspekcie zasady określoności). Jest to kwestia wykraczająca poza przedstawiony w rozpatrzonej sprawie zarzut niejasności normowania.

Ostatni zarzut dotyczył art. 84 ust. 4 ustawy p. g. g., zawierającego upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w rozporządzeniu stawek opłaty eksploatacyjnej.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w załączniku do ustawy zostały określone górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych kopalin, co spełnia wymóg przewidziany w art. 217 konstytucji, zaś przepis upoważniający i załącznik do ustawy p. g. g. określa wystarczającą wytyczną. Rada Ministrów określając stawki opłat ma się kierować zasadą, że ich wysokości nie mogą być niższe od dolnych i wyższe od górnych granic stawek opłat.

Źródło: www.trybunal.gov.pl

Skomentuj ten artykuł na forum