Wiadomości

Zakres swobody organów administracji publicznej w podjęciu decyzji o zniszczeniu cywilnego statku lotniczego

Opublikowany: paź 1, 09:03

30 września 2008 r. o godz. 10.00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczący zakresu swobody organów administracji publicznej w podjęciu decyzji o zniszczeniu cywilnego statku lotniczego, sygn. K 44/07.

Stan faktyczny i prawny:

Kwestionowany przepis przewiduje możliwość zniszczenia cywilnego statku lotniczego w przypadku, gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa, a statek został użyty do działań sprzecznych z prawem, w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza. Zagrożenie stwierdza organ dowodzenia obroną powietrzną, uwzględniając informacje przekazane przez instytucje zapewniające bezpieczeństwo ruchu lotniczego. Przepis w kwestii zasad zestrzelenia odsyła do ustawy o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z nią państwowy organ zarządzania ruchem lotniczym może wezwać samolot np. do opuszczenia przestrzeni powietrznej Polski, zmiany wysokości lotu, lądowania na wskazanym lotnisku. W przypadku niezastosowania się do poleceń statek lotniczy może być zniszczony, gdy dokonuje zbrojnej napaści lub agresji przeciwko celom położonym na naszym terytorium lub nie posiada załogi na pokładzie. Ponadto, gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa, a organ dowodzenia ochroną powietrzną stwierdzi, że obcy statek lotniczy jest użyty do działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza.

Zniszczenie statku lotniczego zakłada spowodowanie śmierci osób, które znajdują się na pokładzie, a więc również pasażerów. Wydanie polecenia przez Ministra Obrony Narodowej oznacza więc nakaz umyślnego pozbawienia życia osób nie będących agresorami. Ustawodawca dopuszczając do pozbawienia życia ludzi, odwołał się wyłącznie do abstrakcyjnego powodu – bezpieczeństwa państwa. Ustawodawca nie wskazał przy tym sytuacji konkretnego zagrożenia. Sformułowanie “atak terrorystyczny” jest także niesprecyzowane. To pojęcie może oznaczać działania związane z zagrożeniem życia innych osób, ale może także odnosić się wyłącznie do mienia (budynki, urządzenia użyteczności publicznej, infrastruktura). Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany przepis uzasadniający zniszczenie cywilnego statku powietrznego jest bardzo szeroko określony. Zakres swobody pozostawiony organom administracji publicznej, w szczególności Ministrowi Obrony Narodowej w podjęciu decyzji o zniszczeniu statku, tym samym o spowodowaniu śmierci osób pozostaje w sprzeczności konstytucją.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie granicy państwa wydano rozporządzenie w sprawie postępowania przy stosowaniu środków obrony powietrznej w stosunku do obcych statków powietrznych niestosujących się do wezwań państwowego organu zarządzania ruchem lotniczym. Nie jest jasne, czy odesłanie w kwestionowanym przepisie do ustawy o ochronie granicy obejmuje także to rozporządzenie wykonawcze. Ponadto kwestionowany przepis podobnie jak ustawa o ochronie granicy państwowej dopuszczają możliwość zniszczenia statku również w innych przypadkach sprzecznych z prawem wykorzystania cywilnego statku powietrznego. Sformułowania zawarte w przepisach ustawy i rozporządzenia zezwalają także na zniszczenie cywilnego statku powietrznego, gdy nie ma pewności, że jest on używany do ataku terrorystycznego. Brak precyzji przepisów nawet w celu ochrony przed atakiem terrorystycznym zagrażającym życiu ludzi nie spełnia wymogu dostatecznej ustawowej określoności.

Kwestionowany przepis zakłada także, że zniszczenia statku dokonają jednostki wojskowe. Zdaniem wnioskodawcy w zakresie w jakim ten przepis zezwala jednostkom sił zbrojnych na zestrzelenie cywilnego statku, który nie naruszył granic, jest sprzeczny z konstytucyjnym zakresem działań sił zbrojnych.

Uprawnia także organ administracji publicznej do celowego spowodowania śmierci pasażerów cywilnego statku lotniczego w celu ochrony innych osób zagrożonych atakiem terrorystycznym. Zdaniem wnioskodawcy nie można twierdzić, iż po to by ratować życie np. kilku osób można poświęcić jedną. Narusza to konstytucyjną ochronę życia ludzkiego i zasadę proporcjonalności.

Udzielenie organom władzy kompetencji do zestrzelenia statku wraz z pasażerami, pozbawia te osoby ochrony prawnej. W ten sposób ci, którzy nie przyczynili się do stworzenia niebezpieczeństwa są traktowane bez ich zgodny i wiedzy. Państwo jednostronnie dysponuje ich życiem w sytuacji, gdy wymagają ochrony, jako ofiary nielegalnych działań. Zdaniem wnioskodawcy nie jest dopuszczalne wyposażanie organów administracji publicznej w prawo decydowania o celowym powodowaniu śmierci niewinnych osób w celu ochrony dobra wspólnego, bezpieczeństwa państwa czy nawet życia innych ludzi. Narusza to zasadę bezwzględnej ochrony godności człowieka.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.122a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze jest niezgodny z art. 2, art. 30 i art. 38 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zakwestionowany przepis upoważnia Ministra Obrony Narodowej do podjęcia decyzji o zniszczeniu cywilnego statku lotniczego – także z pasażerami na pokładzie – jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa, a statek został użyty do działań sprzecznych z prawem, w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza.

Zdaniem Trybunału, zakwestionowana regulacja jest niezgodna z wymogami prawidłowej legislacji oraz konstytucyjnymi standardami prawnej ochrony życia i godności człowieka, przede wszystkim ze względu na swoją nieprecyzyjność. Przesłanki zastosowania nadzwyczaj restrykcyjnego środka, jakim jest zestrzelenie cywilnego statku powietrznego, zostały ujęte w sposób bardzo ogólny. Zakwestionowana regulacja staje się jeszcze bardziej nieczytelna przez skomplikowany system odesłań do ustawy o ochronie granicy państwowej i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego. O stopniu skomplikowania stanu prawnego w tej mierze świadczą najlepiej rozbieżności, jakie ujawniły się pomiędzy poszczególnymi uczestnikami postępowania w przedmiocie szczegółowych przesłanek i trybu postępowania w odniesieniu do tzw. obiektów RENEGADE. Tymczasem ze względu na rangę konstytucyjnie chronionych dóbr, o które chodziło w niniejszej sprawie, a więc życia i godności ludzkiej, wymagania wynikające z zasad poprawnej techniki legislacyjnej powinny być przestrzegane w sposób szczególnie rygorystyczny.

Negatywna ocena zaskarżonej regulacji nie ograniczyła się jednak do zastrzeżeń czysto proceduralnych. Trybunał zakwestionował bowiem – generalnie – konstytucyjną dopuszczalność regulacji prawnej, która legalizuje umyślne pozbawienie życia niewinnych ludzi, znajdujących się na pokładzie porwanego samolotu, na podstawie decyzji właściwego organu Państwa, także w celu ratowania życia osób zagrożonych atakiem terrorystycznym na ziemi. Mimo, że globalny terroryzm niesie nowe zagrożenia i wyzwania dla zagrożonych nim państw, nie sposób stosować odmiennych niż zazwyczaj konstytucyjnych mierników oceny. W opinii Trybunału, życie ludzkie nie może podlegać wartościowaniu – w tym przeprowadzanemu na podstawie kryteriów ilościowych, czy też prognoz co do długości jego trwania. Normy konstytucyjne dopuszczają wprawdzie pewną gradację prawnej ochrony życia, o ile jest ona dokonywana w zgodzie z wymaganiami określonymi w art. 31 ust. 3 konstytucji. Przepis art. 122a prawa lotniczego nie odpowiada jednak wymaganiom stanowiącym komponenty zasady proporcjonalności. Podjęcie decyzji o zestrzeleniu cywilnego statku lotniczego, które dla osób znajdujących się na jego pokładzie oznacza pewną śmierć, następuje na podstawie mniej lub bardziej uwiarygodnionego prawdopodobieństwa negatywnych następstw uderzenia przezeń w potencjalny cel naziemny oraz prognozowanych efektów takiego zdarzenia. W praktyce, ze względu na deficyt czasu, dynamikę sytuacji i brak bezpośredniego kontaktu z osobami znajdującymi się na pokładzie samolotu, stopnia owego prawdopodobieństwa nie sposób ocenić w sposób precyzyjny. Treść zakwestionowanej regulacji nie usuwa zatem ryzyka wadliwej oceny sytuacji i podjęcia niewłaściwej – aczkolwiek nieodwracalnej – decyzji. Stan ten pogłębia presja czasu i sytuacji. Z drugiej strony, zważywszy na wielkość terytorium Polski, średnie prędkości przelotowe i usytuowanie obiektów, które można uznać za strategiczne cele ewentualnych zamachowców, w praktyce mogą też wystąpić sytuacje, w których zakwestionowana regulacja okaże się całkowicie niewystarczająca z punktu widzenia zakładanych celów ustawodawczych.

Z zarzutem naruszenia prawnej ochrony życia wiąże się ściśle kwestia niezgodności art. 122a prawa lotniczego z konstytucyjnymi standardami ochrony godności osoby ludzkiej. Skutkiem zastosowania zakwestionowanego przepisu jest “depersonifikacja”, czy też “urzeczowienie” znajdujących się na pokładzie obiektu RENEGADE, a niebędących agresorami ludzi, (pasażerów i członków załogi). Osoby te stają się jedynie obiektem (przedmiotem) akcji ratunkowej, skierowanej na zapobieganie hipotetycznym i prawdopodobnie większym stratom, jakie mogłoby wywołać celowane uderzenie terrorystyczne. Z gruntu fałszywy jest przy tym argument, iż pasażerowie i załoga obiektu RENEGADE znaleźli się w takiej sytuacji wyłącznie wskutek bezprawnego działania zamachowców. Pośrednio jest to bowiem przejawem niepowodzenia państwa w realizacji pozytywnych obowiązków ochronnych. Z punktu widzenia analizowanych wzorców kontroli zakwestionowany przepis nie nasuwałby – zdaniem Trybunału – poważniejszych wątpliwości konstytucyjnych tylko wówczas, gdyby zezwalał na zestrzelenie samolotu, na którego pokładzie znajdują się wyłącznie zamachowcy.

Dokonując oceny zgodności elementów systemu prawnego w tak newralgicznej kwestii, jaką jest wyważenie względów bezpieczeństwa publicznego oraz prawnej ochrony życia poszczególnych osób – także tych znajdujących się na pokładzie obiektu RENEGADE – Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie przyznał priorytet wartościom, którymi są życie i godność człowieka. Nawiązując do licznych aktów prawnych i rezolucji powstałych pod auspicjami ONZ i Rady Europy, Trybunał wyraził przekonanie, że podobnie jak możliwa okazuje się walka z przestępczością zorganizowaną, czy nawet prowadzenie regularnej wojny bez konieczności negacji lub zawieszenia podstawowych praw i wolności obywatelskich, możliwa jest także walka z terroryzmem bez tak daleko idącej ingerencji w podstawowe prawa człowieka. Z punktu widzenia efektywności ochrony bezpieczeństwa publicznego, podstawowe znaczenie powinny mieć natomiast przepisy wprowadzające środki prewencyjne.

Rozprawie przewodniczył sędzia TK Andrzej Rzepliński, a sprawozdawcą była sędzia TK Teresa Liszcz.

Źródło: www.trybunal.gov.pl

Skomentuj ten artykuł na forum