Wiadomości

Realizacja postulatów Polski w projekcie Traktatu Reformującego

Opublikowany: paź 26, 14:33

Polska z zadowoleniem przyjęła zakończenie prac Konferencji Międzyrządowej nad projektem Traktatu Reformującego traktaty europejskie.

Prezydent RP L Kaczyński w trakcie posiedzenia Konferencji Międzyrządowej na szczeblu szefów państw i rządów przypomniał, że jeśli weźmiemy pod uwagę nastroje i opinie z początku roku, to należy zauważyć, że nikt nie liczył się z przyjęciem TR tak szybko.

Podkreślił bardzo szybkie tempo prac, które w ciągu 7 miesięcy – licząc od Deklaracji Berlińskiej – przyniosło kompromis w większości kwestii spornych.

Warto zwrócić uwagę na fakt, że przyjęty Traktat różni się znacząco od Traktatu Konstytucyjnego, który został podpisany w Rzymie 29.10.2004 r. Obok szeregu zmian dotyczących symboli , takich jak flaga, hymn UE, przede wszystkim obecny Traktat zmienia obowiązujące traktaty unijne, natomiast TK miał uchylić wszystkie dotychczasowe traktaty.

Polska osiągnęła zakładane przed rozpoczęciem prac Konferencji Międzyrządowej cele.

Przede wszystkim udało się osiągnąć porozumienie wszystkich państw członkowskich ws. zawarcia trybu zmiany tzw. mechanizmu z Joaniny w prawie pierwotnym Unii Europejskiej.

Ponadto, należy podkreślić, że poparcie państw członkowskich zyskał postulat Polski dot. zwiększenia liczby rzeczników generalnych i przyznania Polsce jednego stałego rzecznika. Szefowie państw i rządów uzgodnili „Deklarację odnoszącą się do artykułu 222 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sprawie rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości”, która znajdzie się w Akcie Końcowym Konferencji Międzyrządowej.

W odniesieniu do kwestii nowego podziału miejsc w Parlamencie Europejskim, szefowie państw i rządów zaakceptowali zmianę do art. 9a Traktatu o Unii Europejskiej, polegającą na wyodrębnieniu Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego z liczby 750 posłów. Zapewniono w deklaracji, iż powstałe w ten sposób, dodatkowe miejsce, zostanie przyznane Włochom. Decyzja w sprawie ostatecznego podziału miejsc zostanie podjęta w terminie późniejszym

Poza tym do osiągnięć Polski należy zaliczyć :

1. System głosowania w Radzie – utrzymanie systemu nicejskiego przez 10 lat

Projekt Traktatu Reformującego (dalej: TR) przewiduje w Protokole nr 10 o postanowieniach przejściowych, iż system głosowania podwójną większością będzie miał zastosowanie dopiero od 1 listopada 2014 r., a do tej daty utrzymany zostanie dotychczasowy system głosowania (określony w art. 205 ust. 2 obowiązującego TWE w brzmieniu ustalonym Traktatem Nicejskim). Po tej dacie, do 31 marca 2017 r., w przypadku, gdy decyzja będzie wymagała większości kwalifikowanej, członek Rady może zażądać, aby została ona podjęta zgodnie z zasadami obowiązującymi przed 2014 r. (tzw. system nicejski). Wówczas automatycznie zastosowany zostanie nicejski sposób obliczania głosów w Radzie. Zachowanie faktycznie do 2017 r. możliwości stosowania nicejskiego systemu głosowania, który daje Polsce lepszą pozycję w Radzie niż przewidziany w TR system podwójnej większości, należy uznać za poważne osiągniecie polskiej dyplomacji, ale i za kompromis służący lepszemu przygotowaniu do przejścia do docelowego systemu podwójnej większości.

Należy także pamiętać, że zagadnienia systemu głosowania zawsze były przedmiotem burzliwych dyskusji w wielu instytucjach i organizacjach międzynarodowych. UE nie jest tu wyjątkiem.

2. Mechanizm z Ioanniny

W kwestii mechanizmu z Joaniny Polska uzyskała protokół nr 9 bis będący źródłem prawa pierwotnego zapewniający nienaruszalność i trwałość mechanizmu z Joaniny. Sam mechanizm został wzmocniony poprzez przyjęcie od 2017 r. nowych progów. Ma też podstawę prawną w art. 9 c ust. 4 TUE oraz art.205 ust. 2 TFUE

• Uzyskał charakter trwałego rozwiązania w procesie podejmowania decyzji większością kwalifikowaną głosów, co znaczy, że będzie działał także po 2017 r. i nie przewiduje się żadnych ograniczeń czasowych w jego obowiązywaniu. Jest to jednak mechanizm służący do wypracowania decyzji z uwzględnieniem zasady konsensusu, mającej długie tradycje w UE.

• nienaruszalność polega na tym, że jakiekolwiek zmiany wymagają jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej podjętej w drodze konsensusu

Sam tzw. mechanizm z Ioanniny umieszczony został w deklaracji nr 4, zawierającej projekt decyzji Rady, która ma zostać podjęta w dniu podpisania Traktatu, a wejdzie w życie w chwili ratyfikacji TR. Mechanizm ten tym samym został sformalizowany i nie będzie miał więcej waloru uzgodnienia wyłącznie politycznego.

3. Zasada pierwszeństwa prawa unijnego

Zapis o wyższości prawa unijnego nad krajowym znajdował się w TK. Już na posiedzeniu RE w czerwcu zdecydowano, że nie nastąpi przeniesieniu tego przepisu do TR.

Stanowisko polskie zakładało, że zasada pierwszeństwa nie może znaleźć się w tekście traktatowym, więc projekt umieszczenia jej w deklaracji odpowiadał polskim postulatom. Ostatecznie do TR będzie dołączony nieco zmodyfikowany tekst zaproponowanej przez Polskę deklaracji (nr 27):

„Konferencja przypomina, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów ma pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich, na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo.”

Należy zauważyć, że nowym elementem stało się odwołanie do już istniejącego („ustalonego”) orzecznictwa TS UE, co powinno dodatkowo wpływać na rozumienie deklaracji jako aktu potwierdzającego stan rzeczy, a nie kreującego nową sytuację.

4. Kompetencje dzielone między Unię Europejską a państwa członkowskie

Polska, popierając wyraźne określenie obszaru kompetencji dzielonych Unii i państw członkowskich zgodziła się z projektem mandatu, postulującym przeniesienie odnośnych zapisów z tekstu Traktatu Konstytucyjnego. Zaproponowała ponadto modyfikację art. I-12 TK, który miał stać się podstawą nowego zapisu traktatowego, poprzez dodanie zdania:

„Wkroczenie Unii w daną dziedzinę nie może oznaczać przejęcia kompetencji w całej dziedzinie”

W TR – na wniosek Polski – znajdzie się natomiast następujący Protokół (nr 8), stanowiący jego integralną część:

„W odniesieniu do artykułu 2 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczącego kompetencji dzielonej, w sytuacji gdy Unia podjęła działania w pewnej dziedzinie, zakres tego wykonywania kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”

Wynika z tego, że polski postulat został zasadniczo zaakceptowany, zaś jedyną modyfikacją było umieszczenie proponowanego sformułowania w protokole do Traktatu, co wobec zasady integralności Traktatów z ich załącznikami i protokołami, nie ma negatywnego wpływu na jego moc prawną.

Polska postulowała również usunięcie z projektu mandatu deklaracji dotyczącej rozgraniczenia kompetencji, uznając ją za zbędną wobec zamiaru uregulowania sprawy w Traktacie. Zaakceptowany tekst deklaracji różni się znacznie od przedstawionego w projekcie mandatu, w szczególności poprzez dodanie przesłanek, którymi mogą kierować się instytucje Unii zaprzestając wykonywania swoich kompetencji.

Ponadto Polska poparła propozycje Czech w zakresie podziału kompetencji, skutkiem czego jest przyjęcie modyfikacji tekstu deklaracji nr 28¹.

5. Karta Praw Podstawowych

Należy podkreślić, że Polska akceptuje treść Karty Praw Podstawowych oraz nadanie jej w mocy równej traktatom. Uczyniła to już w czerwcu akceptują mandat dla KM. Karta Prawa Podstawowych nie będzie częścią nowego Traktatu Reformującego, ale na podstawie zmienionego art. 6 TUE uzyska moc prawną równą traktatom. Taka formuła zakłada, że KPP będzie miała moc obowiązującą od chwili wejścia w życie Traktatu Reformującego, czyli po zakończeniu procesu ratyfikacji we wszystkich państwach członkowskich.

Proklamacja KPP zostanie dokonana przez trzy instytucje unijne , czyli Radę, Komisję i Parlament Europejski. Tekst Karty podpiszą przewodniczący tych instytucji w chwili określonej przez Konferencje Międzyrządową. Prawdopodobnie będzie to uroczystość związana z podpisaniem tekstu Traktatu Reformującego. Nie przewiduje się podpisywania karty przez poszczególne rządy. Następnie tekst Karty zostanie opublikowany w Dzienniku Urzędowym UE.

Karta – ze swojego założenia – wiąże w pierwszym rzędzie organy UE, a także państwa członkowskie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii Europejskiej.

Złożone przez Polskę projekty deklaracji przyjętych i deklaracji jednostronnej² służą jedynie sprecyzowaniu zakresu mocy obowiązującej Karty. Deklaracje nie zmieniają charakteru prawnego zobowiązań Polski wynikających z Karty. Ich waga przejawia się w „nadaniu specyficznego znaczenia” zobowiązaniom już obowiązującym, co będzie miało wpływ na interpretację zobowiązań przez sądy UE.

Ich głównym celem jest:

• podkreślenie, że Karta nie tworzy nowego samoistnego (w oderwaniu od kompetencji Unii) reżimu ochrony praw człowieka, konkurencyjnego wobec Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
• podkreślenie powiązania praw wynikających z Karty z innymi zobowiązaniami traktatowymi,

• zaznaczenie, że moc prawnie wiążąca Karty nie oznacza powstania nowych ani rozszerzenia dotychczasowych kompetencji Unii. Zapis ten nie może być interpretowany jako ograniczenie praw zawartych w Karcie. Skierowany jest on natomiast przeciwko potencjalnemu rozszerzeniu kompetencji UE w tym zakresie.

• zapewnienie, że w dziedzinach o szczególnym znaczeniu (moralność, prawo rodzinne, ochrona godności i integralności osoby ludzkiej), Polska zachowa możliwość samodzielnej regulacji.

Polska zgodnie z zapisami w mandacie przyłączyła się do Protokołu nr 7, który nie zawiera żadnych stwierdzeń dotyczących nieważności KPP. Potwierdza on natomiast że nie może ona tworzyć nowych praw lub wolności, ponad te, które są w niej zapisane.

Polska przystępując do Protokołu nr 7 wzięła pod uwagę wszystkie okoliczności, w tym fakt, że wprawdzie sama KPP zawiera w większości prawa i wolności ujęte w Konstytucji RP lub wiążących Polskę umowach międzynarodowych, ale też możliwa jest w przyszłości interpretowanie jej w sposób rozszerzający. Przykładem takiej interpretacji – która obecnie nie ma mocy wiążącej, ale pokazuje możliwe drogi interpretacji – jest przemówienie Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego na spotkaniu środowisk wypędzonych w RFN tzw. „Dniu Ojczystym”. Część ekspertów zwraca uwagę, że w tym przemówieniu H.G.Poettering próbował wykreować „prawo do ojczyzny”. Pojęcie to dotychczas występowała wprawdzie w doktrynie prawnej środowisk wypędzonych, ale występienie Przewodniczącego PE może mu nadać nową wagę. Dlatego też Polska woli się zabezpieczyć przed zbyt szeroką interpretacją praw o wolności zawartych w KPP. Nie wyklucza to po pewnym okresie obserwacji orzecznictwa i doktryny rozwijającej się w oparciu o tekst KPP rezygnacji przez Polskę z Protokołu nr 7.

Równocześnie Polska ze względu na tradycję Solidarności, która jest również tradycją związkową, podkreśla, że postanowienia rozdziału IV Karty Praw Podstawowych, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7, nie stanowią dla naszego kraju problemu. Polska jest krajem, który wdrożył bardzo wysokie standardy pracy i ochrony socjalnej. W związku z powyższym Polska złożyła jednostronną deklarację o charakterze pozytywnym podkreślającą wypełnianie przez Polskę wszystkich standardów zawartych w porządku prawnym UE w zakresie praw socjalnych.[3]

6. Osobowość prawna UE

Polska popierała propozycję, aby Unia zyskała jednolitą osobowość prawną, przy nadania tej osobowości prawnej ograniczonego merytorycznie kształtu, takiego, jaki funkcjonuje w organizacjach międzynarodowych.

W związku z tym Polska zaproponowała umieszczenie w mandacie klauzuli, że Unia ma osobowość prawną w granicach przyznanych jej przez państwa członkowskie w Traktatach. Istota polskiej propozycji została uwzględniona w Traktacie w deklaracji nr 32⁴

7. Solidarność energetyczna

Pstulowana przez Polskę – w porozumieniu z Litwą – zasada solidarności energetycznej została włączona do art. 100 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który w zmienionej formie (art. 100 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) przewiduje, iż „(...) Rada, na wniosek Komisji, może podjąć decyzję, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi, co do środków właściwych ze względu na sytuację ekonomiczną, w szczególności, gdy wystąpią poważne trudności w dostawie pewnych produktów, głównie w obszarze energii”.

8. Jurysdykcja TS UE w odniesieniu do aktów III filaru przyjętych przed wejściem w życie Traktatu Reformującego

Polska poparła wypracowaną w trakcie prac grupy ekspertów prawnych koncepcje ujednolicenia w TR statusu aktów prawnych (decyzji i decyzji ramowych) III filaru, które w związku z wejściem w życie TR, zgodnie z mandatem, staną się od 2009 r. rozporządzeniami i dyrektywami. Zmiana charakteru prawnego tych aktów oznaczać będzie, że m.in. zostaną one objęte kontrolą Trybunału Sprawiedliwości UE, przy czym ustalono okres przejściowy, w czasie którego byłyby wyłączone uprawnienia instytucji UE /w tym jurysdykcja ETS/ wobec aktów prawnych III filaru. Okres ten wynosił będzie 5 lat od chwili wejścia w życie TR.

9. Kwestia bezpieczeństwa narodowego

Postulat Polski dotyczący zagwarantowania państwom członkowskim swobody działania, gdy wymaga tego bezpieczeństwo narodowe, znalazł odzwierciedlenie w projekcie art. 66a Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przewiduje on, iż państwa członkowskie mogą samodzielnie określać formę współpracy lub koordynować swoje działania, które wydają im się właściwe, między właściwymi departamentami stosownych władz odpowiedzialnych za kwestie zagwarantowania bezpieczeństwa narodowego.

11. Rzecznicy Generalni

W trakcie nieformalnego posiedzenia ministrów spraw zagranicznych /Gymnich/ oraz w trakcie prac grupy ekspertów prawnych Polska zgłosiła postulat odpowiedniego dostosowania liczby rzeczników generalnych do sytuacji zaistniałej po rozszerzeniu UE. Zwiększenie ich ilości powinno odpowiednio uwzględniać liczbę nowych krajów członkowskich. Właściwym trybem przewidzianym w art. 222 TWE byłoby wystąpienie Trybunału Sprawiedliwości o zwiększenie liczby rzeczników generalnych do Rady Europejskiej, która podjęłaby decyzję o odpowiednim zwiększeniu liczby rzeczników.

Każde rozszerzenie (do 1994 r.) powodowało zwiększenie liczby rzeczników. Od 1994 r. nic się w tej sprawie nie działo. Obecnie 5 dużych państw członkowskich ma stałych rzeczników, a pozostałe 22 państwa dzielą między sobą trzech rzeczników na zasadzie rotacji. Brak równowagi między starymi a nowymi państwami członkowskimi jest tym bardziej widoczny, że żadne z 12 nowych państw członkowskich nie otrzymało stałego rzecznika.
W tym zakresie powinno się należycie uwzględniać rolę 12 nowych państw członkowskich.

Szefowie państw i rządów uzgodnili „Deklarację odnoszącą się do artykułu 222 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sprawie rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości”, która znajdzie się w Akcie Końcowym Konferencji Międzyrządowej.

Źródło: www.msz.gov.pl

Skomentuj ten artykuł na forum